社创观点|规范应急志愿者管理, 促进应急志愿服务发展
2020年初， 新冠肺炎 （COVID-19） 疫情在湖北省武汉市暴发， 随之蔓延全国， 继而全世界将近一百个国家超过10万人确诊新冠肺炎 （截至2020年3月9日）。 在两个多月的疫情防控过程中， 我国在应急管理和突发公共卫生事件防控领域的治理短板不断地暴露出来， 社会力量参与疫情防控的状况同样存在混乱现象， 缺乏法律制度的保障与法治观念的浸润。 这与目前全面推进依法治国战略、 推进国家治理体系与治理能力现代化战略的大时代背景违和， 也难以实现 “共建共治共享” 的社会治理格局。 鉴于此种情势， 《中国非营利评论》编辑部邀请了该领域知名中青年专家对新冠肺炎疫情中相关的社会治理命题进行笔谈， 笔谈内容涉及应急管理中的政社关系、 政府与志愿机制协力、 应急志愿服务、 社会组织参与公共危机管理、 灾害与公共危机中的慈善募捐、 疫情防控中的基层社区治理， 以及疫情防控中的地方社会治理经验等， 供大家参考、思考与行动。
——《笔谈：透视新冠疫情中的社会治理命题》
本期文章
《规范应急志愿者管理, 促进应急志愿服务发展》
本期作者
毛立红
河南大学哲学与公共管理学院副教授
在 2008 年汶川地震应急救援中志愿者发挥了突出作用, 迄今十余年来我国应急志愿服务发展迅速, 已逐渐成为应急救援体系的一支重要力量｡ 近期, 新冠肺炎疫情从武汉扩散并向全国蔓延, 从城市到乡村, 从医院到社区, 从街头到巷尾, 除了医护人员､ 公安干警､ 社区干部等奋战一线的抗疫勇士, 还有大量无私奉献的志愿者默默参与其中｡ 观察此次新冠肺炎疫情防控工作, 虽各条战线积极有序组织志愿者参与, 但在一些地方仍存在志愿者界定范围偏狭､ 志愿者管理规范性不强､ 志愿者权益保障不力､ 志愿者激励措施亟待改善以及统筹协调力度不够等问题｡ 反思应急志愿者管理的这些短板和不足, 对完善应急志愿服务体系, 促进志愿服务事业持久深入发展, 推进社会治理能力现代化具有重要的现实意义｡ 下面笔者着重从五个方面来分析此次疫情防控志愿者管理中存在的问题, 并提出一些想法和建议｡
志愿者是基于非法定义务, 不以获取报酬为目的, 自愿帮助他人､ 奉献社会的人｡ 在此次疫情防控中, 由于种种原因, 不少志愿服务参与者虽自愿无偿提供防疫服务, 但并没有注册登记, 纳入志愿者管理系统｡ 例如, 一些省市援鄂医护人员积极响应政府号召, 不计报酬, 无惧牺牲, 自愿应征驰援湖北, 充分体现了无私奉献的志愿服务精神｡ 虽然湖北省给予一线应急医护人员 6000 元补助, 援鄂医护人员所在单位可能也会有一些津贴, 但就其经济价值而言,这些补助远远不及援鄂医护人员付出的劳动价值｡ 因此, 一线医护人员被归为志愿者, 当之无愧! 遗憾的是, 一些地方志愿服务协调机构并没有将他们注册为志愿者来管理｡ 此外, 因社区和乡村干部缺乏志愿者管理经验, 广大农村地区和一些城市社区自主招募人员无偿参与防疫工作, 也未将这些防疫人员列入志愿者来管理｡ 由于没有按注册志愿者来招募和管理, 虽从事志愿服务, 这些志愿者本身缺乏志愿者身份认同, 更谈不上志愿者权益维护问题, 也不利于志愿服务理念的传播｡
因此, 为了强化志愿者的身份认同和荣誉感, 保障志愿者合法权益, 弘扬志愿服务精神, 健全公共卫生应急志愿服务体系, 各级志愿服务协调机构应明确志愿者的范围, 引导他们自行在志愿服务信息系统注册, 或通过志愿服务组织进行注册｡
由于缺乏应急志愿服务相关预案, 一些地方在疫情防控中对志愿者管理缺乏有效的统筹协调, 导致防疫志愿者, 尤其是大量未注册的社区防疫志愿者管理的规范性不强, 为志愿者权益保障留下巨大隐患｡首先, 由于防疫事态紧急,基层社区应急志愿者普遍缺乏充分有效的岗前培训, 致使部分志愿者在工作中角色定位不清, 甚至有悖志愿者伦理的情形时有发生｡ 例如, 从职责上来看,普通志愿者不具有执法主体资格, 在执法岗位仅能从事辅助性工作; 从志愿服务伦理来说, 志愿服务中志愿者应当尊重服务对象人格尊严｡ 但最近自媒体上出现了身穿志愿者袖章的防疫人员辱骂､ 殴打不戴口罩居民的视频,造成不良社会影响, 严重玷污了志愿者形象｡
其次, 不少地方志愿服务条例规定应急志愿服务或高风险志愿服务项目在招募志愿者时, 志愿服务组织应当与志愿者签订志愿服务协议｡ 例如 《湖北省志愿服务条例》 第二十一条明确规定, 志愿服务组织安排志愿者参加有较高人身安全风险的志愿服务活动, 应当签订书面志愿服务协议｡ 调查了解到, 基层社区在招募防疫志愿者时, 绝大多数未签订志愿服务协议｡ 志愿服务过程中志愿者和志愿服务运用单位一旦出现法律纠纷, 如果再缺乏考勤记录等管理程序,未经志愿服务组织正规招募的志愿者很难证明其志愿者身份, 以及与志愿服务运用单位的志愿服务法律关系, 使得志愿者权益处于 “裸奔” 状态｡ 从长远来看, 这将会影响志愿服务事业的健康持续发展｡ 此外, 网络调查还发现不少防疫志愿者属社区自主招募, 居委会和村委会往往忽视了志愿者的考勤管理, 更谈不上志愿服务活动的记录, 这就意味着志愿者以后无法享有开具相关志愿服务证明以及参与表彰奖励等法定权利｡
针对上述志愿者管理不规范问题, 在以后的应急志愿者管理工作中, 志愿服务协调机构应当在志愿者的招募与注册､ 岗前培训､ 签订志愿服务协议以及服务记录等志愿者管理环节发挥统筹规划作用, 督导志愿服务组织落实好志愿者管理工作｡
自疫情暴发以来, 实践证明新型冠状病毒传染性极强｡ 大多数防疫志愿服务岗位面临着感染病毒的风险, 因此, 在防疫志愿者管理中应更加注重志愿者权益保障, 以保护志愿者的参与热情｡ 通过网络调查和志愿者访谈了解到, 不少地方志愿服务协调机构对应急志愿者权益保障没有明确要求, 社区在招募应急志愿者时没有购买人身伤害意外保险｡ 有鉴于此, 首先, 志愿服务组织应为志愿者购买足额意外伤害保险｡ 《志愿服务条例》 第十七条明确规定: “志愿服务组织安排志愿者参与可能发生人身危险的志愿服务活动前, 应当为志愿者购买相应的人身意外伤害保险｡” 志愿者非基于法定职责, 自愿无偿从事疫情防控工作, 与履行法定职责的岗位相比, 其奉献精神尤为可贵, 也更应该受到政府和社会的肯定与褒扬｡ 因此, 志愿服务组织应当为志愿者依法购买人身意外伤害保险, 且保险金额不得低于机关工作人员因公伤亡的抚恤金标准; 未购买人身意外伤亡保险的, 若不幸出现志愿者伤亡情况, 志愿服务组织应负责为其提供同岗位机关工作人员因公伤亡标准的抚恤金｡ 考虑到不少地方尚未建立志愿服务基金会, 且志愿服务经费不足, 建议可以从防疫社会捐赠中划拨专项资金,或者引导捐赠者定向捐赠志愿者权益保障用途｡
其次, 在安全防护方面, 志愿服务运用单位应为志愿者提供安全防护措施,志愿者若不幸感染新冠病毒, 在医疗资源紧缺的情况下, 同等条件下应考虑优先收治｡ 此外, 视工作需要, 志愿服务组织也可以给予志愿者适当的补贴｡在发展应急志愿服务体系的过程中, 唯有充分保障应急志愿者的合法权益,解决其后顾之忧, 才能避免志愿者流汗流血又流泪的现象发生, 才能激发社会大众投身志愿服务的热情, 也是促进应急志愿服务体系发展长远之策｡
与普通志愿服务项目不同, 应急志愿服务往往需要志愿者数量多, 且岗位风险性高, 为了激励社会大众参与应急志愿服务, 各级各地志愿服务协调机构除积极督导落实国务院及各省市志愿服务条例规定的志愿服务促进措施外, 各地根据实际情况还可以考虑推出其他促进措施｡就新冠肺炎疫情防控志愿服务而言, 首先, 建议疫情过后各省市应隆重表彰疫情防控中涌现出的优秀志愿者, 为一线医护人员等优秀应急志愿者颁发特殊纪念奖章和荣誉卡｡ 同时, 以此为契机, 通过建设志愿者广场或公共雕塑等形式,纪念那些舍身忘死的志愿者英模, 讲好优秀志愿者故事, 弘扬志愿服务精神｡
其次, 还可考虑借鉴 “台湾志愿服务法” 的做法, 志愿者凭志愿服务荣誉卡可以免费进入公立景区､ 未编定座次之康乐场所及使用文教设施｡ 可喜的是,目前湖北等省市的一些景区已经推出针对防疫医护人员免费开放的优惠措施｡其实, 优惠对象范围还可以更广些, 惠及其他防疫岗位的优秀志愿者｡
另外, 我们也要注意到一些地方可能会出现的志愿者不当激励的倾向｡ 例如, 为表彰新冠肺炎疫情防控一线医务人员, 最近一些省市先后出台了疫情防控一线医护人员的子女择优选校､ 中招考试加分等优惠政策, 引起社会舆论关于教育公平性质疑｡ 个人认为, 对优秀志愿者的表彰应以荣誉激励为主且仅限于本人, 如给予荣誉称号､ 评优评先给予政策倾斜等, 激励政策不宜惠及子女｡ 原因在于, 教育公平是最大的社会公平, 一线医护人员子女择校和加分等优惠政策, 对其他学生则是一种教育机会的不公平; 此外, 这也有悖行政奖励的平等性原则, 一线医护人员有子女参加中招考试的可以享受政策优惠, 子女没有参加中招考试的医护人员则无法享受政策优惠｡
《志愿服务条例》 为完善志愿服务协调体制和组织机制提供了有力的法治保障, 从这次疫情防控志愿服务情况来看, 各级各地突发事件应急预案中还缺乏志愿服务的相关预案｡ 例如, 《湖北省突发公共事件总体应急预案》 在 “人力保障” 中仅有动员志愿者参与应急救援工作的寥寥数语, 至于如何组织动员志愿者则缺乏明确要求, 地方志愿服务协调机构也没有相关专项预案｡ 通过网络调查和志愿者管理部门负责人访谈, 笔者了解到不少地方在此次防疫应急志愿者的招募､ 注册､ 培训､ 权益保障等管理环节缺乏明确要求, 防疫实践中各地各行其是: 有些地方志愿服务协调机构统一组织志愿者招募, 志愿者管理工作相对比较规范; 不少地方应急志愿服务没有统一要求, 基层社区根据需要自行招募应急志愿者, 志愿者管理规范性较弱, 甚至处于失范状态｡
为此建议各地志愿服务协调机构依据 《志愿服务条例》 以及国家和地方各级突发事件应急预案, 编制应急志愿服务专项预案, 具体内容应包括: 其一,强调志愿服务协调机构在应急志愿者招募､ 培训､ 督导､ 权益保障等方面的作用, 实现应急志愿者管理有章可循, 有序推进应急志愿服务工作； 其二， 强化应急志愿者的日常培训与演练， 预案应设置标准化的应急知识培训内容和演练方案， 并将传染病防控等应急基础知识纳入志愿者培训内容。
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